Бремя доказывания по ст. 226 КАС: что обязан доказать орган

По делам главы 22 КАС РФ административный истец доказывает только два обстоятельства: нарушение своих прав и соблюдение срока обращения в суд. Полномочия, порядок, основания и содержание оспариваемого решения доказывает орган (ч. 11 ст. 226 КАС РФ), причём защищать решение он может только теми основаниями, которые в нём указаны: суд не вправе оправдать отказ обстоятельствами, которые орган не рассматривал (абз. 2 п. 61 постановления Пленума ВС РФ от 27.09.2016 № 36). На этом сочетании ВС в кассационном определении от 30.07.2025 № 19-КАД25-8-К5 отменил акт кассационного суда и оставил в силе апелляционное определение в пользу гражданина.

Как распределено бремя доказывания

Общее правило ч. 1 ст. 62 КАС РФ — каждый доказывает обстоятельства, на которые ссылается, — для публичных споров изменено двумя нормами.

Часть 2 ст. 62 КАС РФ возлагает обязанность доказывания законности оспариваемых решений, действий (бездействия) на орган, организацию или должностное лицо. Они же подтверждают факты, на которые ссылаются в возражениях. Административный истец не обязан доказывать незаконность, но обязан указать, каким нормативным актам противоречит решение, подтвердить нарушение (угрозу нарушения) своих прав и иные факты, на которые он ссылается.

Часть 11 ст. 226 КАС РФ конкретизирует это распределение через перечень обстоятельств ч. 9 той же статьи.

Активная роль суда

При проверке законности решения суд не связан основаниями и доводами административного иска и выясняет обстоятельства ч. 9 и 10 ст. 226 КАС РФ в полном объёме (ч. 8 ст. 226, ч. 3 ст. 62 КАС РФ). Пленум ВС подчеркнул, что эти обстоятельства суд выясняет в том числе по своей инициативе, независимо от доводов иска (абз. 3 п. 15 постановления Пленума ВС РФ от 28.06.2022 № 21).

Если орган не представил нужных доказательств, суд может истребовать их по своей инициативе. За непредставление истребованного без сообщения о невозможности представить на орган может быть наложен судебный штраф по ст. 122, 123 КАС РФ (ч. 12 ст. 226 КАС РФ). Ходатайство об истребовании истец вправе заявить и сам (ч. 1 ст. 63, п. 2 ч. 1 ст. 135 КАС РФ).

Для ГПК и АПК правила распределения бремени другие; ошибки суда в этой части как основание отмены разобраны в статье о распределении бремени доказывания по ст. 56 ГПК и ст. 65 АПК.

Запрет менять основания решения

Пункт 61 постановления Пленума № 36 состоит из трёх абзацев, и для тактики важны все три.

1. Суд не связан основаниями и доводами административного иска (ст. 178, ч. 8 ст. 226 КАС РФ).
2. При этом суд не вправе признать обоснованным оспариваемое решение со ссылкой на обстоятельства, не являвшиеся предметом рассмотрения органа, изменяя таким образом основания решения.
3. Если обстоятельства, указанные в решении и послужившие основанием для его принятия, не доказаны, суд не вправе отказать в признании решения незаконным, сославшись на установленные им иные основания для принятия подобного решения.

Получается асимметрия: проверка ведётся в полном объёме в пользу истца, но «достраивать» решение в пользу органа суд не может. Предмет защиты органа ограничен мотивировкой самого решения.

В ряде отраслей этот запрет подкреплён специальными нормами. Например, решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков должно быть обоснованным и содержать указание на все основания отказа (п. 10 ст. 39.29 ЗК РФ), решение об отказе в предварительном согласовании предоставления участка — все основания отказа (п. 7 ст. 39.15 ЗК РФ). Основание, которого нет в решении, в суде выглядит не как пробел в мотивировке, а как обстоятельство, которое орган не рассматривал.

Новые нормы — не новые основания

Граница проведена в абз. 2 п. 15 постановления Пленума № 21: если иное не предусмотрено законом, суд не связан правовой квалификацией спорных отношений и вправе признать оспоренное решение законным (незаконным) со ссылкой на нормы права, не указанные в решении.

Поэтому различайте две ситуации:

• орган в суде называет другую норму для тех же фактов, которые были положены в основу решения, — суд вправе применить правильную норму;
• орган в суде называет новые факты, которых в решении не было, — это изменение оснований решения, запрещённое абз. 2 п. 61 постановления Пленума № 36.

Возражая против позиции органа, формулируйте довод именно через факты: «обстоятельство X не было предметом рассмотрения органа и в решении не указано», а не «орган сослался на неверную статью».

Как это применил ВС: дело № 19-КАД25-8-К5

Собственнику участка для ведения личного подсобного хозяйства отказали в утверждении схемы расположения участка, образуемого перераспределением с муниципальными землями. Основания отказа: изломанность границ и иные недостатки по п. 6 ст. 11.9 ЗК РФ, отсутствие согласий смежников, неуточнённые границы смежных участков, неотображение объекта на схеме.

ВС указал, что суды первой и кассационной инстанций, ссылаясь на расположение испрашиваемых земель в границах территории общего пользования, не привели доказательств, нормативных актов и документов из п. 2 ст. 11.10 ЗК РФ, которые бы это подтверждали. Кроме того, наличие территории общего пользования не было основанием отказа в решении органа. Суды не учли абз. 2 п. 61 постановления Пленума № 36.

Отдельно ВС разобрал основания из самого решения органа: согласие смежников, неуточнённость их границ и неотображение объекта на схеме не входят в исчерпывающий перечень п. 9 ст. 39.29 ЗК РФ, а недостатки по п. 6 ст. 11.9 ЗК РФ должны быть реальными, то есть подтверждёнными документами из п. 2 ст. 11.10 ЗК РФ.

Дело показывает оба механизма в связке: основания, которые орган указал, не доказаны им документально, а основание, которое суды нашли сами, в решении отсутствовало. Образец иска, построенный на этих выводах, — административный иск об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка.

Как строить административный иск

Иск по главе 22 КАС РФ не должен «доказывать за орган». Его задача — зафиксировать предмет спора так, чтобы орган был связан мотивировкой своего решения.

1. Перенесите в иск все основания решения дословно. Это фиксирует предмет проверки и облегчает последующую ссылку на абз. 2 п. 61 постановления Пленума № 36.
2. По каждому основанию укажите норму, которой оно противоречит. Это ваша обязанность по п. 1 ч. 2 ст. 62 и п. 7 ч. 2 ст. 220 КАС РФ.
3. Докажите своё: нарушение прав и срок. Приложите документ о дате получения решения: трёхмесячный срок по ч. 1 ст. 219 КАС РФ считается со дня, когда лицу стало известно о нарушении. Нюансы восстановления — в статье о сроке административного иска по ст. 219 КАС.
4. Прямо укажите, что доказать основания отказа должен орган (ч. 2 ст. 62, ч. 11 ст. 226 КАС РФ), и перечислите, какими документами он должен подтвердить каждое основание.
5. Заявите ходатайство об истребовании материалов, на основании которых принято решение (ч. 1 ст. 63, ч. 12 ст. 226 КАС РФ). Из них видно, что именно орган исследовал, а что нет.
6. Сформулируйте способ восстановления права. Если у органа сохраняется возможность принять решение по существу, суд вправе ограничиться обязанностью повторно рассмотреть вопрос; при этом орган обязан учитывать правовую позицию и обстоятельства, установленные судом (п. 26 постановления Пленума № 21).

Этот же каркас подходит для споров о других отказах: например, в заявлении об оспаривании отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию предмет проверки также задают основания, указанные в отказе.

Что делать, когда орган называет новые причины в заседании

Типичная ситуация: в отзыве или в выступлении представитель органа приводит доводы, которых в решении нет. Тактика ответа:

• сразу заявите возражение и попросите отразить его в протоколе: обстоятельство не было предметом рассмотрения органа, суд не вправе на него ссылаться (абз. 2 п. 61 постановления Пленума № 36);
• разделите факты и нормы: если орган лишь уточняет норму для прежних фактов, спорить о «новом основании» бессмысленно (абз. 2 п. 15 постановления Пленума № 21), нужно спорить по существу применения нормы;
• приобщите письменные пояснения со сравнением оснований в решении и доводов в заседании — это упростит ссылку на нарушение в жалобе;
• не принимайте бремя доказывания на себя: если орган предлагает истцу опровергнуть его доводы, укажите на ч. 11 ст. 226 КАС РФ и ходатайствуйте об истребовании доказательств у органа.

Как обжаловать решение, где суд «добавил» основания

Апелляционная жалоба подаётся в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме (ч. 1 ст. 298 КАС РФ). Подходящие основания отмены из ч. 2 ст. 310 КАС РФ:

• недоказанность установленных судом обстоятельств (п. 2) — когда вывод суда о наличии оснований отказа не подтверждён доказательствами органа;
• неправильное применение норм материального права (п. 4), включая неправильное истолкование закона без учёта правовой позиции Пленума ВС (п. 3 ч. 3 ст. 310 КАС РФ), — когда суд не применил абз. 2 п. 61 постановления Пленума № 36;
• нарушение норм процессуального права (п. 4) — перераспределение бремени доказывания вопреки ч. 11 ст. 226 КАС РФ; оно ведёт к отмене, если привело к принятию неправильного решения (ч. 4 ст. 310 КАС РФ).

Суд апелляционной инстанции рассматривает дело в полном объёме и не связан доводами жалобы (ч. 1 ст. 308 КАС РФ). Новые доказательства принимаются, только если их нельзя было представить в первую инстанцию по уважительной причине (ч. 2 ст. 308 КАС РФ): попытку органа «доказать» в апелляции то, чего не было в решении и в материалах первой инстанции, оспаривайте и по этому основанию. Структура жалобы — в образце апелляционной жалобы на решение суда по КАС.

В Судебной коллегии ВС основанием отмены являются существенные нарушения норм материального или процессуального права, повлиявшие на исход дела (ч. 1 ст. 328 КАС РФ). В деле № 19-КАД25-8-К5 коллегия констатировала существенные нарушения норм материального права и в их числе указала, что суды не учли абз. 2 п. 61 постановления Пленума № 36.

Границы подхода

Бремя доказывания на органе не превращает любой дефект решения в основание для его отмены.

• Формальные нарушения порядка по общему правилу не влекут незаконность решения; значимы нарушения, существенные для истца и влияющие на исход дела (абз. 2 п. 19 постановления Пленума № 21).
• Целесообразность решений, принятых в пределах усмотрения, суд не проверяет; проверяется превышение полномочий и использование их вопреки законной цели (п. 62 постановления Пленума № 36).
• Обязанность совершить конкретное действие суд может не возлагать, если установлены обстоятельства, исключающие удовлетворение такого требования (абз. 2 п. 26 постановления Пленума № 21).
• Нарушение прав и срок остаются на истце: пропуск срока без уважительной причины ведёт к отказу в иске без исследования иных обстоятельств (п. 16 постановления Пленума № 21).

Вывод для практики

• Стройте иск вокруг мотивировки решения органа: все основания — дословно, к каждому — норма, которой оно противоречит, и указание, какими доказательствами орган должен его подтвердить.
• Свою часть доказывания закрывайте полностью: нарушение прав и дата, с которой считается срок.
• Новые факты, названные органом в суде, отводите со ссылкой на абз. 2 п. 61 постановления Пленума № 36 и требуйте занести возражение в протокол; новые нормы для прежних фактов допустимы (абз. 2 п. 15 постановления Пленума № 21).
• В жалобе разделяйте два довода: суд переложил бремя доказывания (ч. 11 ст. 226 КАС РФ) и суд подменил основания решения (абз. 2 п. 61). Подкрепляйте их определением ВС № 19-КАД25-8-К5.

Соберите административный иск или апелляционную жалобу по материалам вашего дела в «Документы Про»: с нормами КАС РФ, разбором каждого основания оспариваемого решения и ссылками на практику ВС. Результат в Word. Уже есть черновик — сервис доработает документ и усилит аргументацию; представление позиции в суде остаётся за вами.

Источники

• Кодекс административного судопроизводства РФ: ст. 62, ст. 219, ст. 226, ст. 308, ст. 310
• Земельный кодекс РФ: ст. 11.10, ст. 39.29
• Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации»
• Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»
• Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 30.07.2025 № 19-КАД25-8-К5