Срок по ст. 219 КАС: длящееся бездействие и восстановление

Пропуск срока по ст. 219 КАС РФ без уважительной причины — самостоятельное основание отказа в иске. Суд вправе отказать, не исследуя законность решения органа (ч. 8 ст. 219 КАС РФ, абз. 2 п. 16 постановления Пленума ВС от 28.06.2022 № 21). Для решения органа срок — три месяца со дня, когда лицо узнало о нарушении. Для бездействия — весь период, пока у органа сохраняется обязанность действовать, и ещё три месяца после её прекращения (ч. 1.1 ст. 219). Доказывать соблюдение срока должен административный истец (ч. 11 ст. 226 КАС РФ). Поэтому дату осведомлённости и характер оспариваемого акта нужно определять до подачи иска, а не в предварительном заседании.

Общее правило: три месяца с момента осведомлённости

По ч. 1 ст. 219 КАС РФ административный иск подаётся в течение трёх месяцев со дня, когда гражданину или организации стало известно о нарушении прав, свобод и законных интересов, если КАС не установлено иное. Срок начинает течь со следующего дня (ч. 3 ст. 92 КАС РФ, абз. 1 п. 16 постановления Пленума № 21).

Ключевой вопрос — дата осведомлённости. Это не дата принятия решения, а день, когда лицо узнало или получило копию решения. Подтверждается она отметкой о вручении, почтовым идентификатором, датой поступления в личный кабинет ЕПГУ, датой ознакомления с материалами. Если орган направлял решение письмом без уведомления, а истец указывает более позднюю дату, суд будет оценивать доказательства. Бремя здесь на истце: обстоятельства пп. 1 и 2 ч. 9 ст. 226 (нарушение прав и соблюдение срока) доказывает лицо, обратившееся в суд (ч. 11 ст. 226).

В административном иске стоит отдельным абзацем указать дату и способ получения решения со ссылкой на доказательство. Это снимает вопрос о сроке до того, как его поставит ответчик.

Бездействие: срок по ч. 1.1 ст. 219

Когда срок «не течёт»

Ч. 1.1 ст. 219 КАС РФ устанавливает иное правило для бездействия: иск можно подать в течение всего срока, пока у органа сохраняется обязанность совершить действие, а также в течение трёх месяцев со дня её прекращения. Если КАС или другой федеральный закон не устанавливает иного.

Бездействие — это неисполнение обязанности, возложенной законом, подзаконным актом, регламентом или должностной инструкцией. Пленум ВС прямо называет бездействием нерассмотрение обращения, несообщение о принятом решении и уклонение от решения при наступлении событий, являющихся основанием для оказания услуги в упреждающем режиме (п. 5 постановления Пленума № 21).

Пример — земельные заявления. Орган обязан рассмотреть заявление о предварительном согласовании или о предоставлении участка не более чем за 20 дней (п. 7 ст. 39.15, п. 5 ст. 39.17 ЗК РФ). Истечение 20 дней не прекращает обязанности: она сохраняется, пока заявление не рассмотрено. Значит, и срок на иск о бездействии не истекает. Так этот механизм работает в спорах по гаражной амнистии, разобранных во второй части обзора Закона № 305-ФЗ. Готовый текст — образец административного иска о бездействии органа по земельному заявлению.

Когда бездействие заканчивается

Обязанность прекращается, когда орган её исполнил (принял решение, дал ответ, совершил действие) или когда она отпала по закону. С этого дня начинается трёхмесячный срок. Типичные ситуации:

• орган с опозданием отказал. Предметом спора становится отказ, срок для его оспаривания — по ч. 1 ст. 219 со дня получения отказа. Требование о признании незаконным бездействия за период просрочки можно сохранить, если оно влияет на права истца, но его срок тоже ограничен тремя месяцами после ответа;
• орган ответил «по существу», но не тем решением, которое предусмотрено законом (например, информационным письмом вместо решения об отказе). Нужно квалифицировать ответ: если он не прекращает обязанность принять установленное законом решение, бездействие длится;
• обязанность была привязана к событию, которое утратило значение (например, истёк срок действия документа, на основании которого заявитель просил совершить действие). Срок по ч. 1.1 считается с этого момента.

Ошибка: «перезапуск» бездействия повторным обращением

Повторное заявление с тем же предметом не создаёт нового бездействия, если на первое уже дан ответ. Риск в том, что суд квалифицирует такой иск как оспаривание первоначального отказа и применит срок по ч. 1 ст. 219. Новый срок возникает, только если повторное заявление основано на новых обстоятельствах или документах и орган обязан рассмотреть его заново.

Специальные сроки

Общее правило вытесняется специальными:

Десятидневные сроки исчисляются в рабочих днях: в сроки, исчисляемые днями, включаются только рабочие дни (ч. 2 ст. 92 КАС РФ). Соотношение ч. 1.1 и ч. 3 ст. 219 для бездействия пристава спорно: ч. 1.1 действует, «если настоящим Кодексом... не установлено иное», а ч. 3 прямо называет бездействие. Консервативный подход — считать 10 рабочих дней с момента, когда стало известно о бездействии. Тонкости подведомственности и сроков по приставам разобраны в статье об обжаловании постановлений пристава: арбитраж или КАС.

Жалоба в порядке подчинённости и обращение к прокурору

Досудебное обжалование по главе 22 КАС РФ, как правило, не обязательно: можно сразу идти в суд, обжаловать в вышестоящий орган или использовать иные внесудебные процедуры (ч. 1 ст. 218 КАС РФ). Обязательный досудебный порядок применяется, только если он установлен федеральным законом (ч. 3 ст. 218).

Жалоба вышестоящему органу сама по себе срок не приостанавливает. Но несвоевременное рассмотрение или нерассмотрение жалобы свидетельствует об уважительной причине пропуска срока (ч. 6 ст. 219). Если жалоба подана в установленные сроки и в её удовлетворении отказано или ответ не получен вовремя, обращение с жалобой может быть основанием для восстановления срока (абз. 5 п. 16 постановления Пленума № 21).

Обращение в прокуратуру не прерывает срока. Однако Пленум ВС допускает признание уважительными обстоятельств, которые давали разумные основания полагать, что право будет защищено без суда. Например, прокурор внёс органу представление об устранении нарушений, которое потом стало основанием для иска, или прокурор обратился в суд в интересах лица, а производство было прекращено (абз. 3 п. 16 постановления Пленума № 21). Простая жалоба в прокуратуру без реакции прокурора к таким обстоятельствам не относится.

Как суд проверяет срок

1. Пропуск срока не является основанием для отказа в принятии иска (ч. 5 ст. 219 КАС РФ). Иск принимается, причины пропуска выясняются в предварительном или основном заседании.
2. Суд проверяет соблюдение срока по своей инициативе, независимо от доводов сторон (п. 2 ч. 9 ст. 226 КАС РФ, п. 15 постановления Пленума № 21).
3. Если в предварительном заседании установлен пропуск срока без уважительной причины, суд принимает решение об отказе в иске без исследования иных фактических обстоятельств (ч. 5 ст. 138, ч. 5 ст. 180 КАС РФ, абз. 2 п. 16 постановления Пленума № 21).
4. Уважительность причин оценивается независимо от того, заявлено ли отдельное ходатайство о восстановлении срока (абз. 2 п. 16 постановления Пленума № 21).
5. Пропуск без уважительной причины и невозможность восстановления срока — основание для отказа в иске (ч. 8 ст. 219 КАС РФ).

Пункт 4 не повод обходиться без ходатайства. Пленум не обязывает суд искать уважительные причины за истца: если их нет в иске и в материалах, суд их не установит. Ходатайство с доказательствами нужно заявлять в иске или в первом заседании.

Восстановление срока: что суды признают уважительным

Срок, пропущенный по уважительной причине, восстанавливается судом (ч. 7 ст. 219 КАС РФ). Общий порядок — ст. 95 КАС РФ. Общие подходы к восстановлению сроков в ГПК, АПК и КАС разобраны в статье о восстановлении пропущенного процессуального срока. Для ст. 219 КАС Пленум № 21 даёт собственные ориентиры (п. 16):

• признаются уважительными: несвоевременное рассмотрение жалобы вышестоящим органом; представление прокурора органу или иск прокурора, производство по которому прекращено; иные обстоятельства, дававшие разумные основания рассчитывать на защиту права без суда;
• сами по себе не являются уважительными: возврат иска другим судом из-за неподсудности или из-за нарушения требований к содержанию и приложениям;
• исключение: если такие нарушения допущены при добросовестной реализации процессуальных прав, например документы не приложены потому, что орган вовремя их не выдал, причина может быть признана уважительной.

Восстановление ограничено случаями, когда оно допускается КАС (ч. 7 ст. 219, ч. 1 ст. 95 КАС РФ).

Типичные ошибки

1. Неверно определён вид оспариваемого акта. Отказ, оформленный письмом, — это решение, срок по ч. 1 ст. 219. Если истец оспаривает «бездействие» при наличии отказа, суд квалифицирует требование по существу и проверит трёхмесячный срок.
2. Подача не в том порядке. Если требование подано по ГПК вместо КАС или наоборот, суд переходит к надлежащему порядку (ч. 5 ст. 16.1 КАС РФ, ч. 3 ст. 33.1 ГПК РФ), но срок по ст. 219 всё равно проверяется. Спор, относящийся к арбитражному суду (ст. 198 АПК РФ), подаётся там: возврат иска судом общей юрисдикции из-за неподсудности сам по себе не является уважительной причиной пропуска срока (абз. 4 п. 16 постановления Пленума № 21).
3. Десять дней по ч. 3 ст. 219 считают как календарные или от даты постановления вместо даты осведомлённости.
4. Иск к ненадлежащему органу. Пока истец заменяет ответчика или подаёт новый иск к другому органу, срок продолжает течь.
5. Повторное обращение как способ «обнулить» срок. См. раздел выше: без новых обстоятельств это не работает.
6. Не доказана дата осведомлённости. Отсутствие доказательства получения решения обращается против истца (ч. 11 ст. 226 КАС РФ).

Способ восстановления права

Помимо срока, до подачи иска продумайте способ восстановления права. Признав решение или бездействие незаконным, суд вправе указать на конкретное действие, если установил все обстоятельства материального правоотношения, а если у органа сохраняется усмотрение — ограничиться обязанностью повторно рассмотреть вопрос (п. 26 постановления Пленума № 21). В резолютивной части указывается разумный срок исполнения. Орган обязан сообщить об исполнении в суд и истцу в течение месяца со дня вступления решения в законную силу (ч. 9 ст. 227 КАС РФ). Для бездействия по заявлению формулировка «обязать рассмотреть заявление от [дата] в течение [срок] со дня вступления решения в законную силу» обычно достаточна. Апелляционное обжалование решения — по образцу апелляционной жалобы на решение суда по КАС.

Вывод для практики

1. До подачи иска определите предмет: решение (срок по ч. 1 ст. 219), длящееся бездействие (ч. 1.1) или акт со специальным сроком (ч. 2–4 ст. 219, ст. 208, 250 КАС РФ, ч. 4 ст. 198 АПК РФ).
2. В иске отдельно обоснуйте соблюдение срока и приложите доказательство даты осведомлённости: бремя на истце (ч. 11 ст. 226).
3. Бездействие по заявлению оспаривается, пока заявление не рассмотрено. После ответа срок — три месяца.
4. Жалоба в порядке подчинённости и прокурорское реагирование не останавливают срок, но могут обосновать его восстановление (ч. 6 ст. 219, п. 16 постановления Пленума № 21). Заявляйте ходатайство с доказательствами сразу.
5. Не рассчитывайте на «перезапуск» срока повторным обращением и на восстановление после возврата иска из-за неподсудности.

Подготовьте административный иск об оспаривании решения или бездействия органа с обоснованием срока и ходатайством о его восстановлении по материалам вашего дела в «Документы Про»: с нормами КАС РФ, разъяснениями Пленума № 21 и хронологией обращений. Результат в Word. Уже есть черновик? Сервис доработает документ и усилит аргументацию. Позицию в суде представляет юрист.

Источники

• Кодекс административного судопроизводства РФ, ст. 92
• Кодекс административного судопроизводства РФ, ст. 95
• Кодекс административного судопроизводства РФ, ст. 138
• Кодекс административного судопроизводства РФ, ст. 16.1
• Кодекс административного судопроизводства РФ, ст. 208
• Кодекс административного судопроизводства РФ, ст. 218
• Кодекс административного судопроизводства РФ, ст. 219
• Кодекс административного судопроизводства РФ, ст. 226
• Кодекс административного судопроизводства РФ, ст. 227
• Кодекс административного судопроизводства РФ, ст. 250
• Арбитражный процессуальный кодекс РФ, ст. 198
• Гражданский процессуальный кодекс РФ, ст. 33.1
• Земельный кодекс РФ, ст. 39.15
• Постановление Пленума ВС РФ от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»