Оспаривание актов госорганов по гл. 24 АПК и гл. 22 КАС в 2026 году: сроки, досудебный порядок, бремя доказывания, тактика

Дела об оспаривании актов и действий госорганов часто проигрывают на процессуальных вопросах, а не по существу: пропущен трёхмесячный срок, не пройден досудебный порядок, неверно выбран суд или требование сформулировано так, что даже после победы право не восстанавливается. Глава 24 АПК и глава 22 КАС устроены почти одинаково, но различаются в деталях, и это влияет на исход. Ниже собраны нормы в редакции на октябрь 2026 года, разъяснения Пленумов ВС, свежая практика коллегий ВС и выводы для позиции в суде.

Нормативная база и ключевые разъяснения

Основные нормы: ст. 198–201 АПК и ст. 218–228 КАС. Базовый акт толкования — постановление Пленума ВС от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 КАС РФ и главы 24 АПК РФ» (далее — Пленум № 21). Постановление разъясняет оба кодекса одновременно, поэтому его позиции одинаково применяются в арбитражном процессе и в судах общей юрисдикции. По обеспечительным мерам действует постановление Пленума ВС от 01.06.2023 № 15, по госпошлине — постановление Пленума ВС от 23.12.2025 № 39.

Вопрос	АПК (гл. 24)	КАС (гл. 22)
Общий срок обращения	3 месяца, ч. 4 ст. 198	3 месяца, ч. 1 ст. 219
Срок при оспаривании бездействия	специальной нормы нет	весь период, пока действует обязанность, плюс 3 месяца после её прекращения (ч. 1.1 ст. 219)
Жалоба в вышестоящий орган	«может являться» основанием восстановить срок (п. 16 Пленума № 21)	несвоевременное рассмотрение жалобы или отсутствие ответа означает уважительную причину (ч. 6 ст. 219)
Бремя доказывания	на органе: законность, полномочия, основания (ч. 5 ст. 200)	заявитель доказывает нарушение прав и соблюдение срока, орган — всё остальное (ч. 11 ст. 226)
Приостановление акта	ч. 3 ст. 199, гл. 8 АПК	ст. 223, ч. 2 ст. 85, гл. 7 КАС
Срок рассмотрения	до 3 месяцев, продление до 6 (ч. 1 ст. 200)	1 месяц, в ВС — 2 месяца (ч. 1 ст. 226)

Что можно оспорить и в каком суде

Предмет. Пленум требует оценивать документ по содержанию, а не по названию. На правовые последствия указывают установленный запрет, предоставление права или отказ в нём, угроза ответственности за неисполнение. «Заключение», «уведомление», «предостережение» или «протокол» в заголовке значения не имеют (п. 6). Акт проверки сам по себе не оспаривается: предметом спора будет решение, принятое на его основании. Ответчиком может быть и орган без статуса юрлица, например межведомственная, экзаменационная или призывная комиссия, ВАК (п. 7).

Что исключено (п. 8). В этом порядке не оспариваются акты по уголовным делам, решения, порядок обжалования которых установлен КоАП или гл. 25 АПК, и доказательства по делу об административном правонарушении. При этом меры обеспечения по делу об АП, которые не влияют на вывод о виновности, но нарушают права, можно оспорить по гл. 22 КАС или гл. 24 АПК. То же касается действий после вынесения постановления по делу об АП, например отказа вернуть водительское удостоверение.

Квалификация требования. Вид судопроизводства определяется характером правоотношения, а не формой обращения (п. 9). Требование «обязать орган совершить действие» суд квалифицирует как требование признать бездействие незаконным и обязать совершить действие. Это важно для срока: ч. 1.1 ст. 219 КАС к такому требованию применима.

АС или СОЮ. Ключевой критерий — нарушение прав «в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности» (ч. 1 ст. 198, ст. 29 АПК). Статус ИП сам по себе подсудность не определяет: спор гражданина-предпринимателя о налоге на имущество физлиц или о жилищном учёте рассматривает суд общей юрисдикции. Ошибка с судом не фатальна: дело передаётся по компетенции (ч. 2.1 ст. 27 КАС, ч. 4 ст. 39 АПК). Но возврат заявления другим судом сам по себе не считается уважительной причиной пропуска срока (п. 16 Пленума № 21).

Смешанные требования. Требование о возмещении вреда в административном иске выделяется в гражданское производство (п. 28). Если разделить требования невозможно, всё дело рассматривается по ГПК (ч. 1 ст. 16.1 КАС). В арбитражном процессе имущественное требование, например о возврате излишне взысканного налога, можно рассмотреть вместе с оспариванием решения инспекции по правилам искового производства (п. 33).

Трёхмесячный срок и его восстановление

Начало течения. Срок считается со дня, следующего за днём, когда лицо узнало о нарушении прав, возложении обязанности или привлечении к ответственности (п. 16). Специальные сроки короче: 10 дней на оспаривание действий судебного пристава (ч. 3 ст. 219 КАС, ст. 122 Закона № 229-ФЗ) и 10 дней по спорам о публичных мероприятиях (ч. 4 ст. 219 КАС). В налоговых спорах три месяца по общему правилу отсчитываются с момента, когда лицо узнало о решении вышестоящего органа по жалобе, или с истечения срока на её рассмотрение по п. 6 ст. 140 НК (п. 3 ст. 138 НК).

Процессуальный режим. Пропуск срока — не основание отказать в принятии заявления. Причины пропуска выясняются в заседании. Уважительность причин суд оценивает даже без отдельного ходатайства. Если срок пропущен без уважительной причины, суд отказывает в иске, не исследуя другие обстоятельства (п. 16; ч. 5 и 8 ст. 219 КАС). Конституционный Суд неоднократно подтверждал, что такой порядок соответствует Конституции, например в определениях от 20.12.2016 № 2599-О, от 27.09.2018 № 2489-О и от 28.09.2023 № 2186-О.

Уважительные причины по Пленуму № 21:

• иск прокурора или уполномоченного в интересах лица, если производство затем прекращено;
• представление прокурора органу до обращения в суд и другие обстоятельства, которые давали разумные основания рассчитывать на восстановление права без суда;
• жалоба в вышестоящий орган в установленный срок;
• добросовестные процессуальные ошибки, например заявление вернули без документов, которые орган вовремя не выдал.

Практика КАД ВС 2025 года показывает обе стороны. В кассационном определении от 16.04.2025 № 30-КАД25-1-К5 коллегия не согласилась с выводом о пропуске срока. Инвалид, десятилетиями стоявшая на жилищном учёте, узнала о невключении в список получателей субсидии только в заседании по другому делу и подала административный иск через два месяца. Срок начинает течь с реальной осведомлённости, а не с даты, когда орган начал бездействовать. В определении от 02.07.2025 № 4-КАД25-5-К1 вывод обратный. Иностранную гражданку уведомили о запрете въезда под расписку, поэтому то, что ей не вручили текст решения, «не препятствовало ей подать в суд административное исковое заявление в установленный законом срок». Акты нижестоящих судов в этой части отменены.

Открытый вопрос. В КАС ч. 6 ст. 219 прямо говорит, что отсутствие ответа на жалобу в срок «означает наличие уважительной причины». В АПК такой нормы нет, а Пленум формулирует мягче: жалоба «может являться основанием» для восстановления. Поэтому в арбитражном процессе надо доказывать, что жалоба подана своевременно и добросовестно, а не просто ссылаться на сам факт обращения. Кроме того, Пленум говорит о жалобе, поданной «в установленные законодательством сроки». Жалоба, поданная с пропуском срока, аргументом не будет.

Обязательный досудебный порядок

Налоговые споры. Акты налоговых органов ненормативного характера, действия и бездействие их должностных лиц обжалуются в суд только после обжалования в вышестоящий налоговый орган (п. 2 ст. 138 НК). Исключения — акты ФНС России и решения, принятые по жалобам. В суд можно идти и тогда, когда решение по жалобе не принято в срок, установленный п. 6 ст. 140 НК. Пленум № 21 называет п. 2 ст. 138 НК примером обязательного досудебного порядка (п. 29). Если порядок не соблюдён, по КАС иск возвращается (п. 1 ч. 1 ст. 129). В АПК последствие зависит от стадии: заявление возвращается или оставляется без рассмотрения.

При обсуждении проекта постановления в «Адвокатской газете» высказывалось мнение, что для соблюдения досудебного порядка достаточно подать жалобу, а ждать ответа не обязательно. Для налоговых споров это рискованно: НК прямо связывает право на иск с решением по жалобе или с истечением срока её рассмотрения.

Контроль (надзор) по Закону № 248-ФЗ. Судебное обжалование решений контрольного органа возможно только после досудебного обжалования (ч. 2 ст. 39). Исключение — граждане, не ведущие предпринимательскую деятельность. В муниципальном контроле положение о виде контроля может отказаться от досудебного порядка (ч. 4 ст. 39). Порядок такой:

• жалоба подаётся в электронной форме через ЕПГУ (ч. 1 ст. 40);
• на решение и действия — 30 календарных дней с момента, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении (ч. 5 ст. 40);
• на предписание — 10 рабочих дней с момента его получения (ч. 6 ст. 40);
• пропущенный по уважительной причине срок восстанавливает сам орган (ч. 7 ст. 40);
• в жалобе можно просить приостановить исполнение решения, и орган решает этот вопрос в течение двух рабочих дней (ч. 9–10 ст. 40);
• жалоба рассматривается 15 рабочих дней (ч. 2 ст. 43 в редакции Закона от 28.12.2024 № 540-ФЗ; раньше было 20).

Отозванную жалобу повторно по тем же основаниям подать нельзя (ч. 8 ст. 40). Трёхмесячный судебный срок после отказа по жалобе по аналогии с п. 16 Пленума № 21 разумно считать с даты, когда стало известно о решении по жалобе. Надёжнее всё же не затягивать.

Бремя доказывания и предмет судебной проверки

В АПК бремя доказывания почти целиком на органе: соответствие акта закону, полномочия и обстоятельства, послужившие основанием (ч. 5 ст. 200). Суд вправе истребовать доказательства у органа по своей инициативе (ч. 6 ст. 200). В КАС бремя разделено. Заявитель доказывает нарушение своих прав и соблюдение срока. Орган доказывает полномочия, соблюдение порядка, наличие оснований и соответствие содержания решения закону (ч. 11 ст. 226 со ссылкой на п. 1–4 ч. 9).

Пленум № 21 добавляет к этому несколько стандартов:

• активная роль суда (п. 15): суд не связан доводами заявления и правовой квалификацией и сам проверяет полномочия, порядок, основания и содержание решения;
• законность не сводится к формальному соответствию (п. 17): суд проверяет, оценил ли орган обстоятельства полно и всесторонне и соблюдена ли соразмерность. Отсутствие вины органа не основание для отказа;
• процедура (п. 19): нарушение порядка ведёт к незаконности, если оно существенно и влияет на исход. Нарушения, которые закон сам называет существенными (например, п. 14 ст. 101 НК), достаточны сами по себе;
• пересмотр «улучшающих» решений (п. 22): отменяя ранее выданное разрешение или признанное право, орган обязан обосновать это несоответствием закону, законной цели или фактическим обстоятельствам;
• разъяснения органа (п. 21): если лицо исполнило ведомственное разъяснение, даже не соответствующее закону, это может учитываться ради поддержания доверия к закону и действиям государства.

Практика СКЭС. В определении от 20.06.2023 № 307-ЭС23-2496 (дело № А52-2531/2022) коллегия отменила акты трёх инстанций. Администрация и управление не представили доказательств того, что спорные дома многоквартирные, и не опровергли доводы управляющей компании о блокированной застройке. Суды фактически переложили бремя доказывания на заявителя. Дело направлено на новое рассмотрение.

Обратная тенденция. Бремя доказывания на органе не гарантирует, что заявитель выиграет. В градостроительных и земельных спорах СКЭС отменяет и решения в пользу заявителей. Пример — определение от 17.04.2025 № 308-ЭС24-20719 (дело № А32-53202/2023, Сочи). Коллегия указала, что защита прав предпринимателя «не может достигаться путем нарушения публичных прав и законных интересов других лиц», и потребовала проверить, соответствуют ли документы застройщика правилам землепользования и застройки. Значит, публичный интерес надо закрывать доказательствами со стороны заявителя, а не рассчитывать только на то, что орган не справится с бременем доказывания.

Тактический вывод. Бремя доказывания органа распространяется на основания, которые указаны в самом акте. Если представитель органа в суде выдвигает новые основания, которых нет в мотивировке, это нужно прямо квалифицировать как нарушение обязанности изложить основания в решении (п. 19 Пленума № 21) и как попытку восполнить пробелы мотивировки задним числом.

Приостановление действия оспариваемого акта

По ходатайству заявителя суд может приостановить действие акта (ч. 3 ст. 199 АПК, ч. 2 ст. 85 и ст. 223 КАС). Пленум № 15 в п. 29 разъясняет следующее:

• это обеспечительная мера, и для неё нужны общие основания: затруднительность или невозможность исполнения решения либо значительный ущерб (ч. 2 ст. 90 АПК, ч. 1 ст. 85 КАС);
• приостановление не делает акт недействительным, а означает запрет совершать действия, предусмотренные актом;
• если акт уже исполняется (запись в реестр внесена, деньги списаны), суд проверяет, исполнима и эффективна ли мера.

Доказательства для обеспечительной меры не должны быть такого же объёма, как по существу спора (п. 15 Пленума № 15). В арбитражном процессе допустимы и предварительные обеспечительные меры по публичным спорам, включая приостановление решения органа (п. 41).

На практике заявление о приостановлении обосновывают конкретными цифрами: размер доначислений по сравнению с оборотными средствами, риск блокировки счетов, срывы контрактов. Полезно предложить встречное обеспечение (ст. 94 АПК), хотя по решению налогового органа суды часто приостанавливают взыскание и без него.

Резолютивная часть: как сформулировать способ восстановления права

По АПК резолютивная часть должна содержать признание акта недействительным или решения незаконным и обязанность органа устранить нарушение прав (п. 3 ч. 4, п. 3 ч. 5 ст. 201). Решение исполняется немедленно (ч. 7 ст. 201), а признанный недействительным акт не применяется (ч. 8 ст. 201; п. 32 Пленума № 21). В КАС аналог — п. 1 ч. 2 и п. 1 ч. 3 ст. 227.

Пункт 26 Пленума № 21 — главный инструмент практика:

• суд вправе указать на конкретное действие, даже если заявитель его не просил, если установлены все обстоятельства материального правоотношения;
• в резолютивной части указывается разумный срок исполнения;
• если у органа остаётся усмотрение, суд вправе ограничиться обязанностью повторно рассмотреть вопрос, и орган при этом связан правовой позицией суда;
• признания акта незаконным без обязанности достаточно, когда это само восстанавливает право (например, при снятии ареста).

Изменение регулирования ко дню рассмотрения дела по общему правилу не мешает восстановить право (п. 24). Так поступила КАД ВС в кассационном определении от 17.06.2026 № 33-КАД26-3-К3. Гражданин подал заявление о выкупе арендованного участка без торгов, пока действовало постановление Правительства № 629. Коллегия признала, что истечение периода действия этих особенностей не является запретом, препятствующим восстановлению права, и что избранный способ (обязать повторно рассмотреть заявление и заключить договор купли-продажи) правильный. Акты апелляции и кассации отменены.

Исполнение. В КАС суд сам контролирует исполнение: если сведения не поступают, он выносит частное определение, а должностное лицо получает судебный штраф (п. 31 Пленума № 21, ч. 9 ст. 227 КАС). В арбитражном процессе можно сразу заявить о присуждении судебной неустойки (ч. 4 ст. 174 АПК), если от исполнения зависит реализация гражданских прав: схема расположения участка, проект договора, регистрационные действия (п. 34 Пленума № 21). Госпошлина за заявление о присуждении судебной неустойки не уплачивается (п. 25 Пленума № 39).

Госпошлина после 08.09.2024

Действие	Физлица и ИП	Организации
АС: оспаривание ненормативного акта, решения, действий (пп. 7 п. 1 ст. 333.21 НК)	10 000 ₽	50 000 ₽
АС: заявление об обеспечительной мере, в том числе о приостановлении акта (пп. 17)	30 000 ₽	30 000 ₽
АС: апелляция / кассация в округ / жалоба в ВС	10 000 / 20 000 / 30 000 ₽	30 000 / 50 000 / 80 000 ₽
СОЮ (КАС): административный иск (пп. 7 п. 1 ст. 333.19 НК)	3 000 ₽	15 000 ₽
СОЮ: апелляция / кассация / жалоба в ВС	3 000 / 5 000 / 7 000 ₽	15 000 / 20 000 / 25 000 ₽
КАС: меры предварительной защиты	не уплачивается (п. 22 Пленума № 39)	не уплачивается

ИП платят по ставке для физлиц: Пленум № 39 прямо исходит из этого в примере о совместном иске ИП и организации (п. 14). Несколько самостоятельных требований оплачиваются отдельно (п. 16–17 Пленума № 39). Поэтому оспаривание нескольких самостоятельных актов одним заявлением не экономит пошлину. Заявление о приостановлении акта в АС оплачивается отдельно (п. 23 Пленума № 39). Орган освобождён от уплаты пошлины, но при выигрыше заявителя возмещает её как судебные расходы (ст. 110 АПК, ст. 111 КАС).

Частые ошибки

• Ждать «окончательного» ответа органа, пока идёт трёхмесячный срок. Повторное обращение с тем же вопросом новый срок не открывает, если отказ уже был.
• Подавать налоговый спор в суд, минуя УФНС, или пропустить месячный срок на апелляционную жалобу и потерять основание для восстановления судебного срока.
• Жаловаться по Закону № 248-ФЗ на бумаге или письмом на почту вместо ЕПГУ, пропустить 10 рабочих дней на предписание.
• Просить только «признать незаконным», без требования о способе восстановления и сроке исполнения. Победа получается формальной, и всё начинается заново.
• Оспаривать акт проверки или протокол вместо итогового решения.
• Не заявить о приостановлении акта, когда уже идёт взыскание.

Тактика: практические рекомендации

1. Зафиксируйте дату осведомлённости. Расписка, письмо с трек-номером, скриншот ЕПГУ. Если дата спорная, сразу приложите доказательства, что вы узнали позже. Практика КАД 2025 года показывает, что суд смотрит на реальную, а не предполагаемую осведомлённость.
2. Ходатайство о восстановлении срока заявляйте всегда, даже если считаете срок соблюдённым. Суд и так оценит причины, но мотивированное ходатайство в материалах дела лучше молчания.
3. Досудебную жалобу пишите как будущее заявление в суд: со всеми доводами и документами. Позиция в суде будет устойчивее.
4. Используйте бремя доказывания органа процессуально. Заявите ходатайство об истребовании материалов (ч. 6 ст. 200 АПК), в отзыве перечислите обстоятельства, которые орган должен доказать, и возражайте против «новых» оснований, которых нет в акте.
5. Формулируйте восстановительное требование конкретно. Какой орган, какое действие, в какой срок. Если у органа есть усмотрение, просите хотя бы обязать его повторно рассмотреть вопрос с учётом позиции суда.
6. В АС одновременно просите о судебной неустойке, если речь о регистрационных и земельных действиях.
7. Закрывайте публичный интерес доказательствами в градостроительных, земельных и экологических делах: СКЭС проверяет, не нарушены ли права третьих лиц.

Чек-лист для практика

• Определён суд: экономический характер спора для АС, гражданин без предпринимательской деятельности для СОЮ.
• Предмет — итоговое решение, а не промежуточный документ.
• Срок посчитан от даты осведомлённости; для бездействия учтена ч. 1.1 ст. 219 КАС; доказательства даты приложены.
• Досудебный порядок пройден (п. 2 ст. 138 НК, ч. 2 ст. 39 Закона № 248-ФЗ), решение по жалобе или истечение срока её рассмотрения подтверждены.
• В заявлении есть требование о способе восстановления права и сроке исполнения, а в АС при необходимости — о судебной неустойке.
• Подготовлено ходатайство о приостановлении акта с расчётом ущерба; пошлина 30 000 ₽ в АС учтена.
• Госпошлина посчитана по каждому самостоятельному требованию.
• Подготовлен перечень обстоятельств, которые обязан доказать орган, и ходатайство об истребовании доказательств.

Материал отражает законодательство и практику по состоянию на октябрь 2026 года и не заменяет анализ конкретного дела: перед подачей заявления проверьте актуальную редакцию норм и свежие позиции ВС по вашей категории споров.